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民国时期，在历届政府倡导的造林活动中，森林公园的筹设别具意义，反映出国人对森林的认知从强调单一经济收益拓展至重视多效社会功能及景观价值。国内森林公园概念的萌生与清末民初以来森林科学知识、西方城市规划理论和造园学说的传入紧密相关。南京国民政府成立后，受造林运动和“首都计划”的推动，森林公园作为衡量林业管理与都市文明的标尺被纳入实业部施政框架。从1931年起，实业部多次下令全国主要城市筹建森林公园，各地陆续响应，呈现出对此政令的多元理解。民国时期森林公园建设虽然总体未达预期，但在某种程度上展示了荒野森林与城市公园初步结合的过程。
森林公园概念在中国成形的时间不晚于20世纪20年代初，但上升到政策层面，并在全国范围内兴办已是1931年。是年6月底，南京国民政府实业部首次下发筹建森林公园的政令，要求各省、市应利用森林公园开发城市风景、增益民众健康，南京、北平等先后响应。1934年，汉口、开封等城市经实业部再次敦促后亦着手试行；两年后，实业部又提醒其余省市上报筹设情形，切勿懈怠。实业部一再催设森林公园，表明地方办理的整体进度不尽如人意；而随着抗日战争的全面爆发，其结果“不了了之”。森林公园的创设虽“高开低走”，但从无到有的过程反映了森林在现实空间与国人意识中存在形式的多元化趋势，更显示出国人已开始系统思考森林与城市的关系。
目前史学界对民国时期森林公园的关注不多，林业史和公园史研究中虽略有涉及，可大都语焉不详；林学界即便有所着墨，也主要关注当代的森林公园，对其在近代的发展脉络较少展开讨论。就研究视角而言，现有成果大部分未将“自然之森林”与“城市之公园”两大元素一同纳入研究框架。尽管国内城市环境史研究以自然与城市关系为重心，但所述主题侧重公共卫生、水资源、空气污染等，不仅有关植物的考察尚显薄弱，思想维度上的讨论更亟待深入。鉴于此，本文通过审视民国时期森林公园筹建的过程、结果及得失，以期探究时人对森林与城市关系的思考。
森林公园以森林为主体，是既可以保护林木又能给市民提供享受自然和娱乐休闲的公共空间。公园产生于18世纪末的欧洲诸国，19世纪开始在美国流行，此后相继出现森林公园、国家公园等多种类别。与满足市民日常休息或保护荒野的公园相比，森林公园偏重给人类带来优美风景和清新空气，由此森林在西人眼中也从野蛮、黑暗之地变为伊甸园。西方这一观念的转变是由于工业革命以来城市环境愈加恶劣，以及浪漫主义思潮下自然认知变化的影响；另外，林业科学的发展使部分欧美人士对森林有了新的认识——它不再以木材之源发挥单一的经济价值，而对水分、土壤、气候以及人类健康的效用更为突出。森林的独有特质使森林公园脱颖而出，并成为欧美都市附近常设之所。
进入民国后，有关公园的话题更热议不断，其中不乏森林公园的内容。如北京市政公所编印的《市政通告》上刊有《论公园与市民之关系》一文，言及“德国之选择大森林辟为公园，名曰国民游林，或于园中另设植物苑及生理讲堂，不时讲演，借资启发”。此文同样关切森林作公园的发展趋势，并总结出其具备规模大、树木丛生、设施丰富之特点；而文中关于“植物苑”和“生理讲堂”的表述，足显论者已触及植物作为生物机体的科学新知。“至1922年，“森林公园”作为造园术语，明确出现在农学家童玉民发表的《文明生活与造园》一文中。他强调森林具有“天然美质”，认为森林公园在春夏时期“带平和稳健气概，最合人生”，秋风季节徘徊其间，则生“豪趣逸兴”之感。
国人对西方“以森林辟为公园”的早期印象何以转化为“森林公园”这一学理性概念？其中，“森林”之意涵有何不同？事实上，国内对西方森林公园的关注，与森林科学知识的传入紧密相关。晚清出使人员已观察到西方各国城郊广设园林，并“讲求种植之法”，对西人树木技艺印象深刻。他们初步认识到园林不能仅限私用，应对外开放；而林木除实业、美观之用，更有清新空气、令人少病之效。同时，国内进步人士在译介西方农林科学知识时亦有介绍森林，“森林之于卫生”“森林效用”等论题在相关报刊中屡见不鲜。如1900年上海《农学报》连载日本林学家奥田贞卫所著《森林学》之译文，指出“都市中空气不净，故其四周或中央之森林，势不得不保存也”；《北直农话报》刊发的文章亦强调森林与周遭生物息息相关，提到森林“附近的那些动物及那些植物们都能沾他点光儿”，人类社会卫生及精神面貌亦受之影响。可见，“森林”在此已不再单指树木茂密的“林地”，而是指以林木为主体，能影响其周边土壤、空气、动植物以及人类活动的关联性空间。只是这些介绍性的文章倾向把森林知识笼统归入农学范畴，以致森林本身所赋有的意涵无法完全彰显出来，林学传播的深度及广度也颇为有限。
民国初年，随着林学专业的留学生归国，有关森林生态效用的知识得以系统引进并日渐普及。彼时，因中国诸多城市环境状况不佳，这些归国留学生对城市森林建设多有关注。他们认为，国内城市之所以既不洁净、又显枯寂之态，实为缺乏林木所致，故大力倡导城市栽植风景林。1916年，美国耶鲁大学林学硕士凌道扬出版《森林学大意》一书，细致归纳了森林的经济、防灾、卫生及风景效益，指出美国“城市中之公园，亦无不有森林以增益美景”，令市民精神焕发；中国城市“既苦尘浊，郊原又不堪寓目”，民众只能闭户潜居，或以博弈消闲。1920年，安徽农业学校林科主任李寅恭在演讲中谈到重回安庆的感受：“街狭人众，城中少隙地，四围不洁的空气窒塞太甚”，公园内“树木草地未一布置”。他呼吁市政当局增加树木栽植。其后，浙江大学农学院森林系主任梁希亦注意到杭州市政府砍伐西湖周边乔木以扩建居住地的问题，提出城市“美术化”“天然化”“民众化”的森林建设理念。此外，从日本留学归国的曾济宽就森林社会属性问题发表专文，强调对森林的利用需以人类健康为第一位、生产木材为第二位，指出“现时世界各国盛行提倡森林公园”正是以此为依据。在这些林学学人看来，森林既可洁净生活环境，又能增添自然风景，更有重焕国人精神之效，是中国城市建设中不容忽视的元素。
同一时期，留学归来的市政学人受欧美城市改革思想和兴建公园的影响，也开始看重城市内外植物资源的特殊价值，并将森林公园视为“都市美”建设中不可或缺的绿色空间。在引介西方城市规划理论的过程中，国内市政学人除以空间功能分区和公用工程建设为核心外，还关切树木花卉的整合，以改善城市内围不雅、乡野不便的现实。以“自然与美学”相结合的城市设计理念为导向，他们提倡包括森林公园在内的园林建设，主张一方面将自然纳入城市范围，造建幽雅景致；另一方面使城市空间延至郊外，扩大原有规模。
1919年，留美归国后即任广州大元帅府秘书的孙科撰写《都市规画论》一文，提到西人花园都市多具健康、美善的环境，且常设两种公园：一是市外公园，以近山水为基准，广植树木，以呈“天然异景”；二是市内公园，设于人口聚集处，供民众休息。1924年，市政专家董修甲在出版的《市政新论》一书中强调，城市“美”的建设包含对市内外树木花草的整理与培植；他以“田园都市”论为核心，详细指出城市建设需要园林、草地等构成“幽雅美景”，并建议以英国田园城市和美国设有森林公园的山林新市为参考。结合国内诸多城市现状，董修甲多次表示应将郊区森林山水利用起来，与市内的绿色空间相连，使市民有良好的居住环境。稍后，曾赴德国留学的水利学家郑肇经也明确指出，近世欧美国家在计划建设城市时，“无不讨论森林问题”。他呼吁国内市政学人聚焦于城市森林匮乏的现状。
无疑，这些归国学人崇尚“都市森林化”，意在改变国内诸多城市苍凉暗淡、几无美感的状况。其中，广州不仅成为这股“绿色热潮”的先锋，更是国内较早考虑创立森林公园的代表性城市。在孙科领导下，广州市自1921年成立市政厅以来，积极筹设市内公园、添植树木。1928年，国立中山大学农林科教授曾济宽提议，在广州白云山培植森林以设公园。曾济宽认为，白云山存有寺院古迹，离市区不远，还设有林场，不失为建造森林公园的适宜之地。广州市政府将此提议纳入该市公园增辟计划，但因经费问题，延至次年才着手派员赴白云山种植树苗，后以“白云公园”为名开放。该园虽未称“森林公园”，但在很大程度上可以视作国人筹建森林公园的初步实践，更为南京国民政府在林学和市政领域共同作用下确立有关政令奠定了基调。
需要指出的是，在此之前，青岛和成都已出现以“森林公园”命名的公园，但两者性质不一。青岛的森林公园由德国、日本、中国先后承建。20世纪初，德国在青岛郊区的荒山植树造林，所设的植物试验场部分对外开放；日人占领青岛后将其扩建为“旭公园”，基于该地林木丰茂，又称之“森林公园”。1922年青岛收回后，其更名为“第一公园”，但也常被唤以旧称；每值花季，赴此游乐的民众络绎不绝。成都的森林公园则指依城墙而立、沿市区街道而建的支矶石公园，因公园内古木荫蔽，亦有“森林公园”之称。该公园是20世纪20年代初实业家卢作孚受杨森等四川军阀之邀，在成都进行市政建设时，借原有的树林和庙址所圈设，尤显本土色彩。在时人看来，支矶石公园不仅为祛暑佳地，更可消解内心忧愁，被称作成都“最清洁而又最幽逸的地方”。从本质上讲，此园仍为市内园林，但该公园的圈设却彰显出成都市将树林公园化的取向，以及部分市民对森林认知的些许变化。
国内对森林公园进行系统概述的是童玉民、陈植等人，他们在介绍造园学说时，从学理上对其进行了界定。童玉民于1922年发表文章时已使用了“森林公园”一词，但并未进一步展开。1926年，他在《造庭园艺》一书中直言森林公园是公园中制造新鲜空气、生成优美景色的最佳类别，故专辟一节予以详述。他将森林公园定义为：“近时文明各国，咸择近郊之山林，利用自然之山水风景，施以公园的设备，所谓森林公园者即此”，指明此概念的基本要素，且追溯了它在欧美发达的原因。童玉民注意到，在欧美国家，由于城市环境日趋恶化，崇尚自然与追求平民化思想的影响以及交通工具的快捷，令民众对自然式公园的要求愈加强烈；加之科学研究发现森林有助保养身体，市民社会开始流行漫步林间。因此，他将森林公园视为“近世文明各国公园发达史上进步之一阶梯”，评价甚高。反观中国，名山大川、古迹胜境却未能得到有效利用，故而他呼吁国人应该开发本土“天赋美质”，以提高中国的国际地位。随后，童氏又出版论著《公园》，内容虽颇为简略，但其将森林公园的分类属性从“位置”调至“式样”之下，使此公园不再按距离市中心远近来界定，而是依内容划分，充分显现“森林”这一主体。
1930年，陈植在《都市与公园论》一书中，亦将公园按内容分为森林公园、天然公园与人为公园等。之后，他在论著《造园学概论》中，又将森林公园按功用细分为二：一是都市森林公园——以森林为空间范畴，常位于城郊，面积较大，适于市民休养生息；二是天然森林公园——以森林为形成因子，远离城市且面积在数百亩以上，以保存自然风景为旨。陈植在此书后还列出60余本中日英三种语言的参考书目——以日文著作为主，尤以日本造园学家本多静六、上原敬二、田村刚的论著最多，呈现出其著述的思想来源。实际上，陈植于1919年进入日本东京帝国大学农学部，师从日本造园学之父本多静六，较系统地学习了造园学。而这一时期日本造园学人深受德国的影响，对后者相关理念多有借鉴。换言之，国内森林公园的学理概念及造园学说很大程度上源自德国，再经日本造园界传入中国。
不过，是时陈植洞察到造园学这一颇具自然主义色彩的理论体系，带有中国传统园林认知及自然观念的影子。他指出，“造园”一词实为日本学人借自明代计成的《园治》一书，而其他类似的典籍无不记载中国自古以来存有苑、囿、园等以山水林木所构成的景致之所。同时西人提倡天然式公园、追求自然的意识，早已体现在中国古人乐于游历山水的诸多诗文中。如白居易行至庐山后，描绘出绿荫蒙蒙、山水秀美的天然景致和体宁心恬的感受，可谓身在“森林公园之典型也”。而陈植将目光转至中国城市传统园林及郊外山林之现状时，在肯定民初以来国内公园兴设的基础上，认为仍有树木不盛、打理不善等诸多问题，再次倡议对国内的天然美景和园林古迹进行整理。
由上观之，森林公园在中国的出现实有接受自然美学并予以再创造的过程。清末民初有关森林科学知识的不断传入，国人开始认识到，将森林辟为公园对城市经济、环境及市民精神大有裨益。尤其是林学界在系统引进相关知识的同时，积极吁请各地重视城市的森林建设，增添美的景致。加之西方城市规划理论和造园学说的引入，森林公园作为自然景观的组成部分日渐被国内市政和造园领域所推许。于是，国人对西方“以森林辟为公园”的感观印象生成为学理化概念，且因得益于多个领域学人的推助，其内涵颇具多重性和互动性——即森林利用、城市规划及园林建设的交融。与之相应，其所承续的理论来源也相当复杂，糅合了中西古今有关森林与自然的传统与现代性认知。在此过程中，广州等率先进行市政建设的城市，凭借自身山林资源欲将森林公园从观念落为实体，成为民初以来国内“森林”进入城市的实践先例。
20世纪20年代初森林公园概念在国内渐次传播开来，森林被视为再造城市美景与活力的有效元素；不过直至30年代，筹办森林公园才得以成为全国性政策，这同样源自林学界与市政领域的推动。一方面，受林学界人士的影响，江苏省政府积极向国民政府提议设置森林公园，以建立新的林业管理和造林方式；另一方面，为打造现代文明的绿色城市，南京国民政府主导的“首都计划”重视森林公园在内的园林建设，由此加快了中央模范林区汤山森林公园试点的开办。这两股力量的推助和国家政策的拟定，突显出国民政府及相关学人并未将西方社会“走进森林”的新风尚仅视作生活方式的改变，而是把森林公园建设纳入现代民族国家建设体系，促进林业发展的同时，力图焕新全国城市面貌。
南京国民政府成立后，江苏省政府即将设置“省有森林公园”写入《苏省十七年度施政大纲》。随之该省农矿厅颁布林业计划，宣布在汤山和宝华山建设森林公园，造福于民。1928年，江苏省召开的农政会议，被时人视为统一全国后各省区行政上的首次大集会，其政治意义及影响力不可小觑；而陈植、梁希等林学专家的参加，又为会议增添了专业化色彩。其间，江苏省农矿厅分别递交了首都森林公园和太湖森林公园的建设草案。前者实为此前林业计划已公布的内容——拟在南京附近宝华山、燕子矶、幕府山等处，借森林设园；后者由该厅农林实业推广委员姚传法、陈雪尘等人联名提出。经委员会审核，这两项议案合并后获准通过。
1929年，陈雪尘将建设太湖森林公园的议案再次提交到国民政府农矿部组织的全国林政会议。此举使建设森林公园与造林护林相结合的林学理念上达中央层面，为筹建森林公园政令的形成起到重要作用。陈雪尘在修订后的议案中提出，太湖拥有湖光山色的天然美，且介于南京与上海之间，地理位置颇佳，若将其辟为森林公园，可使国家获得森林管理权，保护地方风景的同时，还能提高民众收入。此提案经全国林政会议讨论通过，农矿部旋即派林政司长刘运筹及科员陈植赴东、西太湖勘探。但陈植在调查后认为，该处环境及规模更适合设“国立公园”，故建议调整原定方案。另外，在全国林政会议之后，农矿部专设中央模范林区委员会，负责在南京附近种植风景林，有意将首都树立为富有森林景观的全国表率。
1930年，农矿部以南京为中心，组织“首都造林运动宣传周”活动，开始宣传森林之于城市的作用和森林公园设置的重要性。是年3月，逢孙中山逝世五周年之际，农矿部举行植树造林运动宣传周启动仪式，部长易培基在演讲中指出，森林除保国安民外，还存有“美化都市，点缀河山”的功效。进而，活动志愿者以发放宣传册和贴置标语等形式向市民讲解和宣传，这些材料内容多涉及森林对个人及城市环境的影响。如林政司的安事农在《都市之造林运动》一书中强调，森林应为现代城市的必备要素，并写就两条宣传标语：“要建设田园化的都市应努力植树”“造林可以点缀风景增进健康”，以提高民众对造林的重视和参与程度。首都造林运动委员会编印的宣传纲要则更明确地提出，都市内应择定合适地点建森林园地，一方面发挥森林清洁空气和装点风景的价值，另一方面也可以作为发展国有林和公有林的有效空间。
此次植树造林宣传虽由国民政府牵头，但参与主体仍是林学界学人。不论是林政会议的召开，还是造林运动的开展，林学界学人始终身体力行，力求将城市内外的森林建设转为全国性的实际政策。如首都造林运动委员会顾问、林学家李寅恭专门发表《为营造风景林者告》一文，倡议各地应根据自身地理形势，将树木草地疏密整合，在广植新苗的同时，保存古木体态，令其兼有自然雅静和历史韵味之观感。其后，中华农学会和中华林学会受中央委托，建议各省、区党部应协同本省、区政府“建造中山林及其他纪念林或森林公园，以树模范”，将推进森林公园建设列为地方党务，以与政务相呼应。显然，首都植树造林宣传活动的目标并不限于南京一隅，而是欲将包含森林公园建设的造林运动推至全国。
事实上，南京国民政府不仅将建设森林公园视为落实全国城市造林运动的重要方式，还试图将其作为中央管理地方森林资源的特殊策略。另外，无论是首都造林运动，抑或地方党部的森林公园建设，均与纪念孙中山相关联，国民政府明显有意将党化宣传与城市森林建设相结合。其实，有学者在关于植树节的研究中，就已注意到造林运动与孙中山纪念的相互关系，认为国民政府将孙中山纪念纳入造林运动，一则欲助全国践行植树造林的实业活动，二则使意识形态深入地方。可见，森林公园建设作为全国造林运动的组成部分，与向地方推行的政治教化紧密联系。
1931年年初，随着政权稳定和造林政策成形，南京国民政府农矿部改组为实业部后，便将建设森林公园定为该部下设林垦署的林政计划之一。根据实业部机构设置，林垦署负责全国林业指导工作，掌管“关于保安林之编定，及风景林、森林公园之设置”等事项，其中“通令各省设立森林公园”被列为第二年度的主要任务。与此相应，原农矿部中央模范林区委员会改为实业部中央模范林区管理局，继续负责首都风景林建设，并预备在南京附近先设森林公园试点。
在“首都计划”制订过程中，相关人员根据南京环山的地理条件和拥有诸多园林古迹的特点，对森林公园的设立多有讨论。南京市政府在划定首都范围时，提到应将该市周边牛首山、燕子矶、紫金山等依山傍水或名胜之处，划入首都界线内，增添城市美景，以便市民游览。国都设计技术专员办事处处长林逸民亦提出，首都建设除修缮南京原有园林外，需再建新的森林公园：此类公园除了供给清新空气，还能保留空地，以备城市向外开拓；其选址多在郊外，位置偏僻且游人较少，只需开通合适道路，方便市民往来即可。基于南京的地势，林逸民认为可以在城外雨花台、清凉山等处辟园，将郊外山林合理整顿，并经林荫大道与市内小公园连接成大公园系统，满足现代都市对自然美景的需求。
在此基础上，首都计划委员会顾问吕彦直建议将中山陵园纳入南京园林体系。他主张在中山陵园、玄武湖一带种植广袤森林，作为南京一侧屏障，前者倚靠紫金山，就天然地势经营布置后，“以成规模宏大之森林野园”。实则，在中山陵园设计之初，孙中山葬事筹备会选址在紫金山区域的目的之一，就在于使其成为南京郊外一大公园，不仅向市民提供游憩之所，更使谒陵者沐浴在孙中山先生的“”精神之下。1929年，包括林学专家傅焕光、李寅恭在内的总理陵园计划委员会专门拟定造林草案，表示若采用林学原理种植林木，该陵园可为“东方伟大自然式之森林公园”。于是，中山陵园自然归入南京市公园系统，而与其有关的造林事宜亦对首都森林公园建设起到促进作用。是年底，国都设计技术专员办事处向首都建设委员会报送《首都计划》，其中关涉森林公园的部分与林逸民等人此前发表的文章内容大致相同。
1930年年初，首都建设委员会在首次全体大会上对首都计划书及其他专门性提案予以探讨，表明与会人员对首都园林建设的重视。会上，时任工商部部长孔祥熙坦言，若在南京城内荒山地区造林，不仅能给市民提供接触自然的机会，而且将来城市开发后，无须新植树木，就已“风景清幽、宛如天成”，肯定了林逸民的说法；汉口特别市市长刘文岛也表示，南京的山水园林培植树木后，可以根据该市的大、小中心点分别改为市民游览、休息之地，使首都成为全国第一田园都市；首都建设委员会成员李宗黄亦重申，都市里的森林能使市民获得“山林之真趣”“涵养高尚之道德”等益处，赞成田园城市中树木的造植。
首都建设委员会通过了“首都计划”中园林建设的内容，试图依靠南京独特的地理环境和园林资源，将其打造为拥有山林景致的美雅都市。为此，该委员会欲以中山陵园、城内小公园为中心，拓植城郊环绕的山地为风景林或森林公园，形成内外皆有、类型别样的园林体系，为市民提供清新明朗的生活环境。此外，其亦考虑到现代城市不断外延的态势，设法圈设公园来暂留公用土地。故而森林公园作为现代文明“都市美”的符号性装置和延伸性空间，被列入重塑首都的计划之中，并与后者相互作用，推动了“森林”进入中国城市的整体进程。
鉴于共同关注森林的栽植，国民政府中央模范林区管理局在首都建设委员会和南京市政府的协助下开始打造汤山森林公园。实际上，在1929年，因新划定的城市边界地带与中央模范林区部分林场多有重合，上述部门已协商在清凉山、雨花台、牛首山等地种植风景林。次年春，中央模范林区管理局经首都建设委员会同意，与南京市社会局实地勘测后派员以雨花台为起点，依次栽植树苗。承此基础，1931年年初中央模范林区管理局在首都建设委员会的支持下，欲将南京附近的汤山、牛首山建为市外森林公园。其中，汤山为中央林区重要林场之一，也是首都规划后的边界区域，东侧距主城20余公里，地理位置尤佳；此地又以温泉闻名，竹林葱郁，自古为游人休憩之所，民国以来南京的党政要员时常赴此游玩。故汤山率先被选作试点。是年3月，中央模范林区管理局在此辟地1300余公亩，设为“汤山森林公园”，并积极种植树苗，计划于6月前竣工，以作为全国模范。
由此可见，筹办森林公园政策的确定，是南京国民政府基于国家森林资源管理和创设现代绿色城市的现实考量。对其而言，无论是林业建设还是首都规划，森林公园的独有价值尽现其中。一方面，以公园圈设森林的方式，可将相关林木转为国有林或公有林，赋予国家森林管理权，进而秉承造林运动，改变国内许多地方童山濯濯的现状。另一方面，将森林公园化，且纳入城市体系，这不仅能拓宽国民游憩之所，亦可改善都市生活环境、增益风景，有利于现代城市“自然美”的塑造。于此，森林公园不仅是生产清新空气、优美景致以及催生人类活力的自然空间，更是中央政府衡量地方林业管理和都市文明的双项标尺，进而转化为中国林政建设与现代城市规划的重要表征。
基于实业部施政大纲的要求和汤山森林公园的开办，自1931年起，国民政府先后三次下令全国主要城市筹建森林公园。受地理条件、政治关系及经济形势等因素的影响，各地对此反应不一，认知亦不相同，办理进度差别明显，但大多以“找树”和“种树”的方式来圈设公园，试图将“森林”引入城市，完成下达任务。不过，到1937年全面抗战爆发时，大多数由国民政府筹设的森林公园并未建成，这也凸显出该时期森林公园在本土建置的诸多困境。
就筹办进度而言，南京、北平、西安等具有重要政治地位的城市率先响应，济南、安庆随之办理。湖南省虽有回应，但并未立即施行；江西以资金紧缺为由，暂缓在本省城市新建森林公园。在此情形下，1934年实业部再次发布政令，要求其余省市速办森林公园；同时，还颁布林业考核办法，以督促地方政府进一步落实建园任务。此后，更多城市渐次行动起来，青岛市拟在原有森林公园基础上扩建，兰州计划将五泉山一带划为公园，杭州、开封等市亦相继开始实施建园计划。针对少数地方政府的消极态度，1936年实业部又下发指令，要求其迅速反馈。但这些地区未及着手处理，抗日战争即全面爆发，该令几近中止。
具体看，此类城市因各自情况差异，又呈现出不同特征。当时隶属河北省的天津市是较早报备部署森林公园的城市，且选择“旧园更新名”的方式予以筹建。1931年7月初，天津市政府商议森林公园选址问题，圈定河北中山公园、特别三区公园及特别一区公园。但前两者实为都市大公园，后者属市内小公园，实际面积和自然环境均不符合森林公园建设的要求；从措施看，也仅限于对不堪之处进行修补，无翻新之意。不久，河北省政府又重议该问题，准备从省辖各小城市开始办理森林公园，以取代天津市的预设。北平市政府亦采用了类似方法，只是其选定的“旧园”属近郊公园，除接近森林公园的特点外，尤显平民主义的意涵。同年7月，北平市政府令社会局核查适宜之地，后协商在天坛、先农坛、日坛、地坛四处设森林公园。这几处均为北京城原有的皇室祭坛，面积较大、林木蓊郁。实则，在民初市政改革期间，其中几处已先后设为公园，均向市民开放，因其原为皇家举行典礼场所，更能体现为民所设、与民共享的本质。尽管北平市回应较早，但在诸园整理过程中仍保留原名，未强调“森林”的主体特性。
相反，陕西省政府不仅在“旧园”基础上设森林公园，其使用方式更具政治色彩。1931年10月底，该省建设厅决定将西安城内四角处的园林和旷地皆划为森林公园，随即从西安城东北的革命公园南部着手，派人种植以松柏、槐树、柳树为主的数千株树苗。革命公园本是西安重要的纪念性公园，系为纪念坚守该城而牺牲的国民军将士所建，是陕西省政府及党部举行公开活动的常用场地。承此传统，自1933年“森林公园”修置完成后，每逢孙中山逝世纪念暨植树典礼日，陕西省政府均会组织人员赴此植树，贯彻实业部的造林政策、落实美化城市的任务。这所森林公园本质上是陕西省实践和宣传党政事务的特定空间，而非专供市民休憩之所。
无独有偶，河南省政府划开封铁塔寺及中山公园一带为“中山森林公园”，意在设立新园的同时，不废“中山”之名，这一举动亦反映出其将国民政府推行的纪念孙中山与设立森林公园的政令巧妙结合了起来。此处中山公园原为龙亭古园林，后由河南省政府改名为“中山公园”。有学者指出，中山公园实为政府以孙中山之名彰显其权威性地位的重要场所，借中山像、纪念亭等表征使党政意识下渗至民众日常生活。相应地，开封中山公园作为重要的植树空间和政治教育之地，集中栽种了“中山纪念林”和其他花卉草木。由此，便不难理解河南省政府将“中山公园”与“森林公园”相融的做法。
不过，与依凭“中山”符号即可设成公园不同，森林公园应有一定规模的林地，展示天然清幽的景致，才可发挥应有功效。故森林公园需要实际的土地面积、足够的施工经费以及苗木成林的时间，过程较为复杂，并非如易名般快速有效。如开封在筹设森林公园时，因划定的西南地界与王陈氏个人土地毗连，致生纠纷；最后市政府以该居民擅自入园挖土筑垣，砍伐公林为由，要求后者将所占地亩如数让出，才得以收场。足见，若森林公园规划不当，易引发私有土地及林木财产与公共建设之间的潜在冲突，反而滋生社会矛盾。
相较而言，青海作为地理位置偏远的省份，虽属南京国民政府行政管辖范围，但实际由马步芳家族为首的地方军阀管控，故该省对森林公园的筹设，透露出别样的政治寓意。1932年，青海省政府拟将西宁城北郊的香水园设为“青海省第一森林公园”，并派员赴周边寺庙采择松树树苗移植于此。在地方军队帮助下，该园快速竣工，且立即被用作省政府践行造林运动的场所。是年4月，该省预定在第一森林公园举行植树典礼，借此发放省党部和建设厅编印的植树宣传手册，并向各机构分发树苗。看来，青海省积极响应国民政府践行造林运动和城市森林建设的号召。值得注意的是，该公园内专设一座马公祠，以纪念去世不久的前青海省政府主席马麒。这一举措却折射出此园在某种程度上成了马家军宣传个人崇拜的记忆空间，有意凸显其在青海的特殊政治地位。
其中最具代表性的是南京和济南。首都南京作为先行者，自然起到模范作用。凭借中央林区和首都建设委员会的经验，南京市政府旋即制订计划书，内容包括范围划定、土地收购、树苗选择、设备布置等，颇为详细。此计划拟将南京城西北和城南的清凉山、雨花台等处辟为公园，通过荒山造林将该城环以森林，与市内园林连成大公园体系。公园布置上，由于前提是增进市内风景和调节气候，故以朴素、简洁为主，人工设施偏少——除了平旷之地修为草坪外，仅置林间小道及椅凳，供游人休息。林木栽植方面，根据园内土质，欲在原有马尾松、栎树、槐树等基础上再添梧桐、玉兰等。因范围广、规模大，南京市政府决定将上述范围分为若干园区，且从“第一森林公园”区域进行测绘和种植树苗。
以此为参照，山东省政府以辟山造林的方式在同样环山的济南新建公园，使郊外森林与市内园林相连。在实业部政令下发后不久，该省拟定在千佛山、马鞍山、燕子山设山东省森林公园。这三处离市中心均不及3公里，其中千佛山自古以来就为名山胜地，风景优美，在民国初年已被划为林场，是时颇有林木森森之势，合乎选址标准。为此，山东省实业厅于1932年拟订建设森林公园的五大事项：一是修补由市内到公园的道路，包括公路及林间小道；二是收集50万株松柏树苗，继续栽植树木；三是在公园内修建蓄水池，以助灌溉；四是培育海棠等观赏花木；五是在公园安装椅凳。由于工程规模较大，该省实业厅专设山东森林公园委员会，计划以三年为期限，首先从千佛山开始公园建造。
尤为不同的是位于长江边的汉口，该市不仅借森林公园的筹设带动造林事宜，还将其融入原有的城市绿化建设。自晚清以来汉口就是重要埠口，城市化程度较高，且因洪水灾害频发，市政府历来重视城市树木的栽植。1930年2月，该市以培植森林、调和市内空气为由，将旧英德球场改为森林苗圃。次年4月，为配合全市公园布局的调整，市政府又计划将旧英德球场划为森林公园，使其与原中山公园等构成公园系统，扩大汉口市民的活动场所。此外，因城内遭遇洪涝，各马路及公园所植树木均被冲毁，汉口市政府多方购运近2万株树苗以供栽植，所选树木以槐树、侧柏等为主，既有抗洪涝的能力，又具观赏价值。1934年，全市造林初显成效后，汉口市政府根据实业部的要求，把原旧英德球场、中山公园一带予以扩充，重新划定森林公园范围，将其作为公共场所，兼林场之用。基于圈定范围涵盖了私有土地，市政府考虑，若立即征用势必花费高，故仍暂定在原各址栽植树苗。
到1937年，除西安、西宁、安庆等城市的“森林公园”已投入使用外，其他均处于“在建”状态——栽植苗木的初步阶段。通过“找树”和“种树”的不同方式可以看出，似乎仅有南京、济南、广州等依山而建者符合森林公园筹设的条件，其他城市多是将市内、郊外的园林予以整合，所立之园仍属普通公园。究其原因，主要是后者受地理、植被环境所限，周围尚无天然林地能直接利用；当然，有时对森林公园的不同理解也发挥着重要作用。虽然以“森林公园”为名开放的公园，本质上只有少数为环抱林木、散发天然风景的公共空间，但还是向市民提供了休憩之所和感触自然的机会。而且部分民众也由此意识并体验到以“森林”为主体的公园，更能消解城市酷暑天气带给身体的不良感知与烦闷心境。不过，就筹办过程而言，地方政府常面临经费不足、圈地手续复杂、工程规模大等实际情况，这些“在建”的森林公园最终成形者并不多见。
综上可知，到20世纪20年代，在森林科学知识、西方城市规划理论及造园学说先后引入并相互作用下，森林公园概念已在中国成形。林学界、市政界与造园领域人士以自然美学为导向，将建设森林公园视为改善中国城市枯寂不洁之态、增进自然风景和重焕国人精神的良策。他们积极向政府建言，助力于广州等地森林公园的初设。随着20世纪30年代造林政策和“首都计划”的制订，国民政府依托林学与市政专家的提议，以及江苏省和南京市的建设经验，多次通令全国主要城市筹设森林公园。这使森林公园从概念转化为实体，成为国家衡量各地林业建设和城市新创的双项标尺。面对该项政务，诸多省市根据现有园林资源或依山傍水的地理优势，以“找树”和“种树”为准则，将森林引入城市体系，推动地方林业和城市现代化进程。毋庸置疑，此过程一定程度上改善了国内城市环境，增加了市民与自然接触的机会。同时，其亦使部分国人从强调森林的单一经济收益，拓展至重视多效社会功能及景观价值，进而有意识地以圈设公园的方式，将森林运用到现代城市“自然美”的创建中。
其一，国民政府希望各地的森林公园建设能做到短、快、高效，而未充分考虑城市各异的状况与需求。一方面，实业部以简短政令和尚未完全建成的汤山森林公园试点为指南，对公园建设的经费额度、人员管理、实行步骤等鲜有详细说明，使地方缺乏具体的参照标准，设置参差不齐。另一方面，国民政府却数次催促，竭力加快全国省、市效仿的步伐。面对这一“强制性”要求，地方存在敷衍应对或拖延办理的状况，甚至将政令视为“一纸空文”。尽管设置森林公园与打造城市“天然景致”紧密相关，但地方政府大都却仅将其理解为一项新的林业政策，归为全省造林运动之列；或只视为市政建设的组成部分，纳入人工园林修缮事项。这在很大程度上弱化了森林公园改善城市自然环境和市民健康生活的双重功效。而由于缺少专项资金和合理规划，这些依托原有园林或划定山林范围后直接命名的“森林公园”，基本上仅保留名号、尚无实体，更遑论大规模地对外开放和运行。
其二，地方政府林务管理机制不尽完善，以致进展迟缓。因缺乏专门的管理部门和专业人员，多处森林公园建设实由各省市建设厅或工务、社会局等负责，难以从专业角度对树苗进行选种、栽植及管理。国民政府即使吸纳了国内林学界的专业意见，使其参与到国家造林政策的制定及推行过程中，可并未将此作为核心要务，在地方很少设立专门的林业机构。林学家梁希就指出：“我国森林机关，绝少专名，大都与农业机关合并”，以至于数年来林业教育、试验及行政陷于“不生不死之状态”。城市规划专家莫朝豪亦表示，是时城市园林行政及管理仍不成体系，影响了各类造园事务的有效施行。在时人看来，国民政府在城市内外的植树造林运动，大体是“说而不行，行而不远，敷衍门面”，故常有“年年植树，无日成林”之叹。多地森林公园一直处于“在建”的滞缓状态，亦是其造林理念和行动力差距较大的具体表现。
其三，限于传统森林认知和城市发展阶段的影响，当时的市民对在森林间娱乐的休闲方式接受程度并不高。因已开放的“森林公园”大多仍属花木山石、池塘柳枝的市内园林，“园”之性质远大于“林”，与以森林为主体、富有天然野趣的公园迥然不同；相应地，市民对其理解亦未脱离传统园林或普通公园的观念范畴。实则，中国传统自然认知中的“森林”本存有多层意涵，除作为自然物产地之外，亦被视为能沁人心脾、开阔心境的天然空间，还有野兽出没或匪徒藏匿的荒郊野岭之意，集“实用、浪漫、阴暗及险恶”于一体。故在民国时局不稳的特定背景下，国人将森林比拟为不安之地的刻板印象多无改观，更不用谈及赴此游玩的意愿。不仅如此，作为市外公园之一种，森林公园的独特性质决定其地理位置离市中心较远。而因城市交通和经济条件所限，“自由漫步森林间”需耗费更多的时间成本和资金，这明显不符合该时期普通市民的日常化需求。即便彼时国内诸多城市出现“近郊游览”之热，也基本限于热衷西式生活风尚的都市青年或中上层社会群体，普通市民还是偏向与之贴近和熟悉的市内公园。倘若这一时期真正意义上的森林公园得以建成并投入使用，也难以融入大部分市民的日常生活。
全面抗战期间，不管是国民政府管控的城市，还是日伪政府统治下的沦陷区城市，各地方政府亦有涉及植树造林、整理公园的城市建设，可本质均为战时需要服务，“自然美”的城市生活也在战乱中远去；抗战胜利后，森林公园虽重新被国民政府纳入全国造林事务和现代城市规划之列，但该计划未及开展便因其政权覆亡而终止。无论如何，民国时期森林与城市相结合的理念在国人心中埋下了种子，已有的初步实践也为当代森林公园和“森林城市”的建设提供了些许经验与启示。
